پاسخ حقوقی به یک شبهه درباره شهردار شدن زاکانی

گروه سیاسی خبرگزاری فارس: درباره انتخاب شهردار تهران و شرایط و موانع قانونی، بر اساس ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، شرایط احراز تصدی سمت شهردار طبق آیین‌نامه‌ای است که بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت دولت می‌رسد. همچنین باید قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳ رعایت شود و آقای زاکانی، از شغل دولتی قبلی خود (نمایندگی مجلس)، استعفا دهد.

آیین‌نامه اجرای ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، در مرتبه اول در جلسه مورخ 1377.6.11 هیات دولت و در مرتبه دوم در جلسه مورخ 97/9/25 هیات وزیران به تصویب رسیده است. ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 97/9/25 هیات وزیران، شرایط شهردار را بیان کرده است که در خصوص علیرضا زاکانی یکی از این شرایط با چالش مواجه شده است.

بر اساس بند (چ) ماده 3 آیین‌نامه اجرایی مزبور، داشتن حداقل مدرک تحصیلی کارشناسی مرتبط و نه سال سابقه مدیریت ارشد برای تصدی پست شهرداری تهران لازم است. بر اساس تبصره 1 ماده 3 مزبور، مدارک و رشته‌های تحصیلی مرتبط، توسط وزیر کشور متناسب با درجه شهرداری تعیین می‌شود. بر اساس آخرین بخشنامه وزارت کشور به استانداران، رشته پزشکی در شمار رشته‌های تحصیلی مرتبط درج نشده است.[1]

چالش اول: سابقه اجرایی

مسعود پزشکیان نماینده مجلس معتقد است که باید سابقه اجرایی مرتبط با جایگاه شهرداری وجود داشته باشد و حداقل بر اساس اطلاعات، همخوانی میان سِمت شهرداری و آقای زاکانی وجود ندارد [2].

این ادعا نه تنها به مفاد ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار مصوب 97/9/25 هیات وزیران مغایرت دارد بلکه خلط کردن و فروکاستن مدیریت به تصدی پست‌های ادارات قوه مجریه است. آنچه اهمیت دارد داشتن سابقه مدیریت اجرایی است که مدیریت اجرایی لزوما در ادارات قوه مجریه محقق نمی‌شود.

پرویز سروری منتخب تهران در شورای ششم معتقد است که می‌توان از معادل‌سازی دوره نمایندگی مجلس علیرضا زاکانی برای شرط نداشتن نه سال سابقه اجرایی وی استفاده کرد.[3] معادل‌سازی در مواردی مجاز است که قوانین و مقررات اجازه آن را داده باشند که در این خصوص، چنین مجوزی وجود ندارد.

به نظر می‌رسد که در خصوص سابقه اجرایی، آقای زاکانی دارای چنین سابقه‌ای است. توضیح اینکه بر اساس تعریف مدیریت ارشد در مصوبه شماره ۵۷۹۰۹۵ مورخ ۱ /۴ /۱۳۹۵ شورای عالی اداری (موضوع تبصره 4 ماده 3 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار)،[4] پست نمایندگی مجلس، از مصادیق پست‌های فراتر از «مدیریت ارشد» است؛ زیرا «مدیریت ارشد»، مصداق اعلای مدیریت حرفه‌ای (موضوع ماده 1 مصوبه فوق‌الذکر یعنی دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای) است و «مدیر میانی» به عنوان مصداق دوم مدیر حرفه‌ای به صراحت در ماده 1 مصوبه مزبور، شامل مدیران کل وزارتخانه دانسته شده است؛ حال آنکه مدیر حرفه‌ای شامل تمامی عناوین سمت‌های مدیریتی دستگاه‌های اجرایی به استثنای سمت‌های مدیریت سیاسی (از جمله نمایندگی مجلس)، موضوع ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری[5] هستند. در نتیجه، نمایندگی مجلس هم سطح وزارت بوده و پستی فراتر از مدیریت حرفه‌ای است و قاعدتا باید سوابق کمتری برای آن نسبت به مدیران ارشد در مقررات لحاظ شود که آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار در این خصوص ساکت است و باید این خلا رفع شود.

چالش دوم: رشته تحصیلی مرتبط

در نتیجه، صرفا بحث رشته تحصیلی مرتبط در خصوص انتخاب آقای زاکانی مورد چالش است که در ادامه به بررسی آن می‌پردازیم. به نظر می‌رسد در این خصوص، تعارضی میان روح قوانین و ظاهر قوانین و مقررات وجود دارد و باید بخشنامه وزارت کشور که برخلاف متن و روح قوانین است، اصلاح شود.

در این خصوص، اولین مساله این است که آیا مفاد ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران از نظر حقوقی معتبر است یا خیر. به نظر می‌رسد ماده 72 با اصل 85 قانون اساسی مغایرت دارد و باید مجلس فورا اقدام به اصلاح آن نماید.

مساله دوم این است که بخشنامه وزارت کشور باید با رعایت قوانین صادر شود و عدم جامعیت مفاد آن، به دلیل مغایرت با قوانین، معتبر نبوده و باید اصلاح شود و مجریان قانون (از جمله اعضای شورای شهر تهران و وزیر کشور)، باید به متن و روح قوانین در این خصوص عمل کنند.

ظاهر قوانین و مقررات در خصوص شرایط شهردار تهران

ظاهر ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار و بخشنامه وزارت کشور، دلالت بر منع انتخاب آقای زاکانی به عنوان شهردار تهران می‌کند.

روح قانون در خصوص شرایط شهردار تهران

شرایط انتخاب شهرداران ماهیت تقنینی دارد و بر اساس اصل 85 قانون اساسی باید توسط مجلس تعیین تکلیف شود؛ لذا حکم ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران از حیث حقوقی محل ایراد است و مجلس باید فورا اقدام به اصلاح آن نماید. به تصریح اصول متعدد قانون اساسی (اصول 62 و 100 و 108 و 163 و 168) شرایط کارگزاران حکومتی از جمله شهرداران باید در قانون تعیین شود و رویه شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز بر این اساس استوار است.

مدیریت شهری و شهرداری با مسایل تخصصی گسترده‌ای مرتبط است و قانونگذار و حتی هیات وزیران نیز نتوانسته‌اند رشته های تحصیلی مرتبط با این سمت را احصا نمایند و نهایتا تعیین رشته‌های تحصیلی مرتبط به وزیر کشور واگذار شده است. وزیر کشور نیز در چند نوبت بخشنامه صادر و رشته های را به عنوان رشته‌های مرتبط ذکر کرده است و هر بار رشته های جدیدی را بر بخشنامه قبلی خود افزوده است.

در خصوص این بخشنامه‌ها مساله مهم این است که مفاد آنها باید بر اساس اصل 138 قانون اساسی با متن و روح قوانین مخالف نباشد. بررسی متن و روح قوانین حوزه شهرداری نشان می‌دهد که رشته‌های مذکور در بخشنامه وزیر کشور، جامعیت نداشته و با اصل 138 قانون اساسی مغایرت دارد. متن و روح قوانین مهم حوزه شهرداری به شرح ذیل است:

قوانین ناظر به وظایف و اختیارات شورای شهر

از آنجا که شهردار مجری مصوبات شورای شهر است، شهردار باید درک درستی از این مصوبات داشته باشد؛ لذا باید تخصص‌های مرتبط با موضوع مصوبات شورای شهر در بخشنامه وزیر کشور درج شود. صلاحیت شورای شهر در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران درج شده است.

طبق بند 2 ماده 71 قانون مزبور، بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسائی‌های اجتماعی، فرهنگی و بهداشتی، و تهیه ‌پیشنهادهای اصلاحی و راه‌حل‌های کاربردی در این زمینه‌ها جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط، از جمله این امور است.

طبق بند 4 ماده 71 قانون مزبور، همکاری با مسئولین اجرایی و نهادها و سازمان‌های مملکتی در زمینه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و عمرانی بنا به درخواست آنان، از وظایف شورای شهر است.

مدیریت حوزه بهداشت در موارد متعددی به عنوان صلاحیت شورای شهر مورد تصریح ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران قرار گرفته است: بندهای 18، 19، 20، 21 ماده 71.[6]

مهمتر اینکه به تصریح اصل 100 قانون اساسی، برای‏ پیشبرد سریع برنامه‏های‏ اجتماعی‏، اقتصادی‏، عمرانی‏، بهداشتی‏، فرهنگی‏، آموزشی‏ و سایر امور رفاهی‏ از طریق‏ همکاری‏ مردم‏ با توجه‏ به‏ مقتضیات‏ محلی‏، اداره‏ امور هر روستا، بخش‏، شهر، شهرستان‏ یا استان‏ با نظارت‏ شورایی‏ به‏ نام‏ شورای‏ ده‏، بخش‏، شهر، شهرستان‏ یا استان‏ صورت‏ می‏گیرد. لذا شخص دارای تخصص و سابقه در امور اجتماعی یا فرهنگی و یا بهداشتی نظیر آقای زاکانی، صلاحیت قانونی برای تصدی این سمت را دارد.

ماده 55 قانون شهرداری مصوب 1334 با اصلاحات بعدی آن، در بیان وظایف شهرداری، مراقبت در امور بهداشت ساکنین شهر و حومه و اجرای مقررات بهداشتی (بند 4)، تأسیس مؤسسات فرهنگی و بهداشتی (بند 6) و اهتمام در مراعات شرایط بهداشت در کارخانه ها (بند 23) و وضع مقررات در امور مختلف شهری را برشمرده است.

اینکه وزیر کشور در آخرین بخشنامه خود، نظر به تنوع بالای رشته‌های مرتبط، تشخیص رشته‌های جدید و مرتبط و موارد مبهم دیگر را به معاون عمران خود تفویض کرده است،[7] از حیث حقوقی محل تامل است؛ زیرا در تبصره 1 آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار، صلاحیت تعیین رشته‌های مرتبط به وزیر کشور (و نه وزارت کشور) اعطا شده است و اصل بر عدم تفویض اختیار است.

نتیجه گیری

با توجه به اصل 100 قانون اساسی و لزوم تعیین شرایط کارگزاران حکومتی در قوانین به دلیل ماهیت تقنینی آن، مفاد ماده 72 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، با اصل 85 قانون اساسی مغایرت دارد و باید فورا اصلاح شود.

با توجه به متن و روح قانون اساسی و سایر قوانین (از جمله قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و قانون شهرداری)، آیین‌نامه اجرایی شرایط احراز تصدی سمت شهردار با اصل 138 قانون اساسی مغایرت دارد و باید فورا اصلاح شود.

بخشنامه وزارت کشور در تعیین رشته‌های تحصیلی مرتبط، با توجه به متن و روح قوانین از جامعیت لازم برخوردار نبوده و نیاز به بازنگری دارد.

در مجموع به نظر می‌رسد که باید بجای اصرار بر ظاهر قانون و مقررات، باید به متن و روح قوانین توجه کرد و نباید سلسله مراتب هنجارهای حقوقی را نادیده گرفت.

[1] . entekhab.ir/002eER

[2] . entekhab.ir/002eOj

[3] . https://www.eghtesadnews.com/fa/tiny/news-431803

[4] . ماده 1 دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفه‌ای: «مدیران ارشد: آن دسته از مدیرانی می باشند که وظیفه سیاست گذاری، خط مشی گذاری، برنامه ریزی کلان، هدایت و نظارت عالیه بر عملکرد دستگاه را در واحدهای ستادی به عهده دارند.»

[5] . ماده ۷۱- سمتهای ذیل مدیریت سیاسی محسوب شده و به عنوان مقام شناخته می شوند و امتیاز شغلی مقامات مذکور در این ماده به شرح زیر تعیین می گردد:

الف- … ج- وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس جمهور (۱۶۰۰۰) امتیاز.

[6] . ۱۸ – نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.

۱۹ – نظارت بر امور تماشاخانه‌ها، سینماها و دیگر اماکن عمومی، که توسط بخش خصوصی، تعاونی و یا دولتی اداره میشود با وضع و تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب، نظافت و بهداشت این قبیل موسسات بر طبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر ‌آتش‌سوزی و مانند آن.

۲۰ – تصویب مقررات لازم جهت اراضی غیرمحصور شهری از نظر بهداشت و آسایش عمومی و عمران و زیبائی شهر.

۲۱ – نظارت بر ایجاد گورستان، غسالخانه و تهیه وسایل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر.

[7] . http://fna.ir/331kz